Comme norme juridique suprême dans l’Etat, la constitution définit le statut organique de l’Etat. En le faisant, elle « crée, fonde et structure l’Etat », affirme le professeur Maurice Glélé dans l’encyclopédie juridique de l’Afrique publiée en 1982 sous la direction du professeur Pierre François Gonidec : elle détermine « …l’organisation des pouvoirs publics ». Telle est la conception héritée des grands penseurs et législateurs de l’antiquité, développée et valorisée par les publicistes européens, depuis le XVI ème siècle.
Une telle conception qui s’est progressivement généralisée est aujourd’hui partagée et appliquée par tous les Etats du monde. En effet, il n’y a pas un Etat aujourd’hui dans le monde qui, se voulant démocratique, ne soit doté de constitution, articulée autour de « l’organisation des publics » à laquelle se sont greffés tardivement « les libertés et droits fondamentaux ».
Aussi paradoxal que cela puisse paraitre, il est tout à fait normal que le changement qui porte sur une telle norme suscite, dans n’importe quel Etat, des controverses déterminées par le pluralisme idéologique et politique. Alors, il devient le lieu privilégié d’expression des rapports de force, politiques et sociaux. C’est à juste raison que le professeur Martin Bléou, dans son article intitulé « la constitution et les crises en Afrique : la constitution jaugée » publié dans les mélanges en l’honneur du professeur Babacar Kanté parus en 2017, crédite sérieusement cette réflexion quand il affirme que dans la perspective de l’établissement d’une nouvelle constitution deux camps se constituent toujours, l’un favorable au changement constitutionnel projeté et l’autre contre ledit changement, en vue de contrôler le processus.
Le changement constitutionnel, dont il s’agit, peut comprendre aussi bien l’établissement d’une nouvelle constitution, dénommé changement de constitution, que la modification ou la révision de la constitution. Cette précision terminologique fait l’objet, dans la doctrine, de sérieuses contributions notamment celles du professeur DJEDJERO FRANSCICO MELEDJE dans son article intitulé « faire, défaire et refaire la constitution en Côte d’Ivoire ». Mais, seul le changement de constitution retiendra, en raison de sa forte sollicitude actuellement, notre attention dans la présente analyse.
L’adjonction des traits commande de traiter le changement constitutionnel dans le changement de constitution en y apportant des précisions qui le singularisent par rapport aux notions voisines.
C’est pourquoi, dans le souci de satisfaire les attentes, liées à cette brulante actualité qui interpelle le juriste, la thématique soulevée sera abordée en deux parties consacrées respectivement aux circonstances du changement constitutionnel et à la possibilité du changement constitutionnel.
- Les circonstances du changement constitutionnel
Les circonstances du changement constitutionnel, qui doit aboutir à l’établissement d’une nouvelle constitution, sont multiples et complexes. C’est à juste raison que le professeur Philippe Lauvaux affirme, dans son ouvrage intitulé « les grandes démocraties contemporaines » publiées en 1990, que « le cas du pouvoir constituant originaire qui établit une nouvelle constitution est complexe : il se présente sous des formes variables essentiellement déterminées par les circonstances historiques qui président à l’avènement d’un régime politique plus ou moins nouveau… ».
Il en résulte que le pouvoir constituant qui présente des formes variables est exercé dans des circonstances diverses. Celles-ci qui portent sur les raisons de son déclenchement sont conçues en considération du caractère non immuable des constitutions. En effet, « Les constitutions ne sont pas et ne se veulent pas éternelles », affirme le professeur MATTHIEU ALDJIMA : elles sont, comme toutes normes juridiques, sensibles au temps. « Elles avouent toutes, poursuit-il, d’une manière ou d’une autre, leur contingence temporelle ; d’où la question de leur changement, partiel ou complet ».
Les nombreuses lectures, effectuées sur beaucoup d’articles scientifiques notamment « défense et illustration du constitutionnalisme africain » du professeur JEAN DUBOIS DE GAUDUSSON, « faire, défaire et refaire la constitution en Côte d’Ivoire » du professeur DJEDJERO FRANSCICO MELEDJE , « changement de République » du professeur MATTHIEU ALDJIMA et des ouvrages notamment « l’encyclopédie juridique de l’Afrique », « les « mélanges en l’honneur du professeur BABACAR KANTE », les « mélanges en l’honneur du professeur Maurice Glélé » sous la direction du professeur JOEL AIVO, « institutions et droit constitutionnel » de PIERRE PACTET, « institutions politiques et droit constitutionnel de PHILIPPE ARDENT et BERTRAND MATHIEU, doublées de l’observation de la pratique constitution dans bien d’autres pays, nous offrent les ressources nécessaires pour analyser objectivement le cas guinéen.
De ce qui précède, il sera successivement question des multiples raisons du changement constitutionnel (1) et de sa justification en Guinée (2).
- Les multiples raisons du changement constitutionnel
Elles sont nombreuses et comprennent la sortie de crise après une interruption constitutionnelle, la prise en compte d’un changement profond d’ordre sociétal, la recherche de l’équilibre des pouvoirs et l’adaptation de la constitution à l’évolution politique. Elles peuvent être, suivant les données de chaque Etat confronté au dit changement, séparées ou cumulatives.
La sortie de crise, consécutive soit à la naissance d’un nouvel Etat, soit à une interruption constitutionnelle, qui est l’hypothèse la plus fréquente et la plus répandue, consiste à adopter une nouvelle constitution en vue de sortir de la crise. Là, une précision fondamentale mérite d’être apportée : qu’on soit dans le cadre de la naissance d’un Etat ou d’une interruption constitutionnelle, on est face à l’inexistence d’une constitution. Alors, la démarche devrait être la même : instituer « un nouveau système juridique » et non l’exercice d’un droit qui résulterait d’un système juridique déjà existant.
Perçue comme l’unique raison du changement constitutionnel, toutes les contributions produites, depuis le lancement de l’idée d’un éventuel changement constitutionnel dans notre pays, se sont inscrites, en dehors de celles du professeur Togba Zogbélémou, dans cette lancée. Elles méconnaissent ou occultent les autres raisons qui existent pourtant et qui ne font l’objet d’aucune contestation en droit. Les travaux des professeurs Jean Gicquel, Mathieu Aldjima Namountougou et d’autres sont largement illustratifs sur la question. Donc, c’est une grosse erreur de vouloir trouver les raisons du changement constitutionnel uniquement dans le droit constitutionnel de crise.
Le changement de constitution peut trouver sa justification dans « un changement profond d’ordre sociétal. C’est ce qui fera dire le professeur Mathieu Aldjima qu’« on peut changer de constitution… en vue de prendre pleinement acte d’un changement profond d’ordre sociétal. Il en ainsi lorsqu’on passe d’un régime libéral à un régime communiste ou vive versa ». A titre illustratif, on peut citer les changement constitutionnels intervenus les pays de l’Europe centrale et orientale.
La recherche de l’équilibre des pouvoirs, qui consiste à opérer un rééquilibrage plus ou moins relatif des pouvoirs publics notamment les pouvoirs exécutif et législatif, est largement utilisée dans la justification du changement constitutionnel. Ainsi, le changement constitutionnel intervenu au Maroc en 2011, visant essentiellement à démocratiser davantage le régime en transférant certaines prérogatives du Roi au gouvernement et au parlement. A titre illustratif, on peut citer le transfert de prérogatives du Roi vers le Premier Ministre, devenu à l’occasion chef du gouvernement , comme le droit de dissolution de la chambre basse du parlement et la nomination de certains hauts fonctionnaires, vers le parlement dont les domaines de compétences passent de neuf à plus de trente notamment le vote de l’amnistie.
Le plus souvent, cette raison est jointe à l’adaptation de la constitution à l’évolution politique, qui consiste à opérer un changement constitutionnel en vue d’intégrer les nouvelles données politiques dans la constitution. Les exemples illustratifs sont nombreux : le cas marocain est toujours parlant. En plus des réformes institutionnelles entrant dans le cadre de l’équilibre des pouvoirs , plusieurs autres réformes , se logeant dans l’adaptation de la constitution à l’évolution politique, ont été opérées. Elles portent essentiellement sur l’abolition de la sacralité du Roi, la création d’une cour constitutionnelle et la mention de « l’égalité entre l’homme et la femme ».
Le changement constitutionnel peut être justifié exclusivement par l’adaptation de la constitution à l’évolution politique. C’est le cas de la constitution guinéenne de 1982, adoptée en vue d’y intégrer le parti-Etat devenu un instrument incontournable d’exercice du pouvoir politique.
Les deux derniers cas de figure sont ceux qui concernent le changement constitutionnel projeté aujourd’hui en Guinée et qui méritent d’être examinés dans tous leurs contours.
- Un changement constitutionnel bien justifié en Guinée
La recherche de l’équilibre des pouvoirs et l’adaptation de la constitution à l’évolution politique de la Guinée constituent les deux raisons justificatives du changement constitutionnel en perspective dans notre pays, la Guinée.
Dans le cadre de la recherche de l’équilibre des pouvoirs, plusieurs facteurs justificatifs du changement constitutionnel sont identifiés. Ils comprennent toutes les failles qui peuvent être regroupées dans les dysfonctionnements du système constitutionnel mis en place.
Le professeur Jean Dubois de Gaudusson a, dans son article intitulé « défense et illustration du constitutionnalisme en Afrique, après quinze ans de pratique du pouvoir », décliné l’identité de ces dysfonctionnements. A ce propos, il a parlé de l’inadéquation des mécanismes juridiques et dispositifs institutionnels mis en place. Cette inadéquation peut être localisée aussi bien à l’intérieur du pouvoir exécutif que dans ses rapports avec les autres pouvoirs.
Ramenée au cas de la constitution guinéenne, on peut noter, à l’intérieur du pouvoir exécutif, l’incohérence dans la répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier Ministre. Ce faisant, les articles 45 et 52 de la constitution qui disposent respectivement « le Président de la République …détermine … la politique de la nation… » et « le Premier Ministre … est chargé … d’impulser l’action du gouvernement » comportent une confusion dans certaines articulations de leurs attributions constitutionnelles. Ainsi, la constitution, dès lors qu’elle attribue au Président de la République le pouvoir de déterminer « … la politique de la nation », ne doit pas en même temps attribuer à son Premier Ministre le pouvoir d’impulsion politique qui en vérité conduit à la détermination de la politique de la nation, dans un régime de type présidentialiste : c’est un véritable dysfonctionnement du système constitutionnel mis en place.
Dans ses rapports avec les autres pouvoirs, l’exécutif, malgré les précautions prises pour limiter son hégémonie à travers la consécration constitutionnelle du principe de « la séparation et de l’équilibre des pouvoirs », est prédominant. Les pouvoirs législatif et judiciaire demeurent encore sous son emprise. C’est une véritable illustration de la nature présidentialiste du régime, comme la plupart des régimes africains, qui est une contrefaçon du régime présidentiel avec déséquilibre des pouvoirs.
En effet, ce déséquilibre apparait dans certaines dispositions de ladite constitution. Il apparait des dispositions de l’article 72 de la constitution susvisée qu’en matière de législation la compétence de droit commun est dévolue à l’exécutif.
Même dans le domaine de la loi, le parlement est loin d’être souverain. Ainsi, les parlementaires ne sont autorisés à déposer des propositions ou des amendements qui auraient pour effet , soit une diminution des ressources publiques ou une augmentation des charges publiques qu’à certaines conditions notamment en ce qui concerne les charges publiques : la nécessité de trouver des ressources supplémentaires qui peuvent permettre de prendre en compte les charges supplémentaires induites par leurs propositions ou amendements.
Dans le cadre l’adaptation de la constitution à l’évolution politique de la Guinée, plusieurs facteurs justificatifs du changement constitutionnel sont identifiés. Ils comprennent le procédé non démocratique d’adoption de la constitution de 2010, la non pertinence de certains choix opérés dans la constitution de 2010.
Le procédé non démocratique d’élaboration et d’adoption de la constitution a été effectivement utilisé en 2010. Il a consisté à confier à un organe non élu, le conseil national de la transition (CNT), les soins d’élaborer et d’adopter la constitution. Ainsi, le peuple n’a pas été consulté à travers le référendum : une telle constitution, compte tenu de la remise en cause de la légitimité démocratique, est qualifiée par le professeur Pierre Pactet de « constitution octroyée ». Donc, elle a la même valeur que « la déclaration constitutionnelle » actuellement en vigueur au Soudan. Elle n’aurait dû pas s’étendre sur neuf (9) ans. On aurait dû faire comme le Bénin en 1990. En effet, la conférence nationale, pour reprendre le professeur JOEL AIVO dans les mélanges en l’honneur du professeur GLELE, a abouti à la mise en place de deux organes à savoir le Premier Ministre et le Conseil national de la transition. Celui-ci était chargé d’élaborer la constitution. Ce qui a été fait. Mais, ,n’ayant pas été soumis au peuple par référendum, elle a été remplacée en moins d’une année par une constitution adoptée dans les formes requises.
Beaucoup de choix opérés dans la constitution de 2010 sont non pertinents. A titre illustratif, on peut citer la fragmentation excessive du pouvoir de désignation des membres de la cour constitutionnelle, l’âge minimum des membres de la cour constitutionnelle, la prolifération des institutions, la majorité requise pour l’adoption d’une proposition de loi qui doit être soumise à référendum …
La fragmentation excessive du pouvoir de désignation des membres de la cour constitutionnelle consiste à attribuer, en plus du Président de la République et du Président de l’assemblée nationale, à des organes non investis d’un mandat du peuple le droit de désignation de leurs représentants à la cour constitutionnelle. L’objectif recherché, semble-t-il, est de garantir, à travers cette composition hétérogène, l’indépendance de la cour. Mais, il est important de souligner que la cour, qui n’est pas une autorité administrative indépendante à l’image par exemple de la haute autorité de communication, ne devait pas être bâtie, en termes de modalités de désignation de ses membres, sur le principe de l’hétérogénéité.
Une telle consécration constitutionnelle est à l’ opposé des bonnes pratiques démocratiques. En France, ce pouvoir est reparti entre le Président de la République, le Président du Senat et le Président de l’assemblée nationale qui sont bénéficiaires d’un mandat populaire. Chacun d’eux désigne trois (3) des neufs (9) membres du conseil constitutionnel, l’équivalent de la cour constitutionnelle en Guinée. Aux Etats- unis, le droit de désignation des membres de la cour suprême est exclusivement détenu par le Président de la République mais assorti de l’accord préalable du sénat.
L’âge minimum des membres de la cour constitutionnelle est fixé par l’article 100 de la constitution à 45 ans et celui du Président de la République est fixé par l’article 29 à 35 ans. Ce choix opéré par le constituant guinéen de 2010 nous parait non pertinent parce que la fonction de Président de la République étant la fonction suprême, caractérisée par une complexité requérant la maturité et la sagesse, devait, à notre avis, être fixé à un niveau supérieur. Donc, il est incompréhensible et inacceptable que l’âge minimum du président de la République qui est la première institution de l’Etat soit de 35 ans et celui des membres de la cour de 45 ans.
La prolifération des institutions, consacrées par la constitution de 2010, est un choix non pertinent. En effet, cet émiettement institutionnel augmente inutilement les charges de l’Etat et les multiples difficultés de fonctionnement desdites institutions.
La majorité qualifiée requise pour l’adoption d’une proposition de loi, à travers une résolution parlementaire, est excessive. Puisque la proposition de loi concernée doit être soumise au référendum, elle devrait en principe être adoptée dans les mêmes conditions qu’une loi ordinaire. Donc, l’alinéa 2 de l’article 51 nous parait surabondant dans son orientation : il doit être repensé et réécrit.
- La possibilité du changement constitutionnel
La possibilité du changement constitutionnel sera examinée à travers la question de la légalité constitutionnelle (1) et l’élaboration et l’adoption de la constitution (2).
- La question de la légalité du changement constitutionnel
Le changement constitutionnel doit-il être opéré conformément à la constitution existante ou doit-il être opéré ex nihilo en n’ayant aucun repère ?
Cette double question, dont la réponse est vivement sollicitée dans l’opinion publique guinéenne, trouvera une réponse appropriée à partir d’une étude comparative. Profondément inspirée et guidée par la doctrine, la pratique et la jurisprudence conçues dans les autres pays qui offrent une grande expérience démocratique , notre analyse sera , dans la plus grande mesure du possible, objective.
D’ores et déjà, il est important de sortir des préjugés, fondés en général sur des prises de positions politiques et dénués de tout fondement juridique.
Pour répondre à la double question, il y a lieu de noter deux cas de figure. Le premier est celui d’un Etat sans constitution et le second est constitué d’un Etat qui dispose de sa propre constitution.
Dans le premier cas de figure, la situation se produit en cas de naissance d’un Etat, d’interruption constitutionnelle suite à des crises (coup d’Etat, révolution, insurrection populaire…).
Dans une telle situation, il n’y a pas de texte juridique sur le fondement duquel la constitution doit être fondée. Donc, la recherche de la base légale à partir d’un texte serait sans objet : là, « on n’exerce pas un droit on institue un nouveau système juridique ». Telle a été la solution retenue lors de l’établissement de la constitution guinéenne du 23 décembre 1990.
Dans le deuxième cas de figure, on se trouve dans une situation de changement constitutionnel. C’est dire qu’il existe au préalable une constitution en vigueur : c’est le cas aujourd’hui dans notre pays.
A ce niveau, il y a également deux cas de figure. Le premier porte sur un changement constitutionnel prévu par la constitution existante et le second est marqué par le silence de la constitution existante sur son changement.
Concernant le premier cas de figure, le professeur MATTHIEU ALDJIMA affirme que « lorsqu’un pays vit sous un ordre constitutionnel normal, aucun changement juridique contraire à sa constitution ne devrait en théorie pouvoir s’opérer ». C’est dire que le changement constitutionnel doit, dans un tel cas de figure, s’opérer impérativement en adéquation avec les dispositions constitutionnelles : « en pareil cas, poursuit-il, la réponse à la question de la conformité du changement… » Constitutionnel « à la constitution est naturellement celle qu’elle a elle-même prévue ».
« C’est pour cette raison, poursuit-il, que le général DE GAULLE a pris soin de réviser la constitution de la quatrième (4) République afin de rendre l’avènement de la cinquième République conforme à la constitution ».
Le changement constitutionnel, intervenu au Sénégal en 2OO1 et déjà cité dans la dernière tribune du professeur TOGBA ZOGBELEMOU, est également illustratif d’une telle hypothèse. En effet, le conseil constitutionnel, saisi par une demande d’avis par le chef de l’Etat, a dit que l’article 46 de la constitution confère au chef de l’Etat « le droit d’initiative sans distinction entre la matière constitution et la matière législative ordinaire ».
C’est en se fondant sur cet avis du constitutionnel que le constituant sénégalais de 2001 a doté le Sénégal de sa constitution de 2001, actuellement en vigueur. Celle-ci a définitivement réglé cette question en consacrant en son article 51 que « le Président de la République peut, après avoir recueilli l’avis du Président de l’assemblée nationale et du conseil constitutionnel, soumettre tout projet de loi constitutionnelle au referendum ».
Là, l’opinion du professeur TOGBA ZOGBELEMOU trouve, à travers cette jurisprudence constitutionnelle, sa confirmation puisque l’article 51 de la constitution guinéenne est l’équivalent de l’article 46 de la constitution sénégalaise de 1963 sur le fondement duquel le constituant sénégalais a doté le Sénégal de la constitution de 2001, actuellement en vigueur.
Dans le second cas de figure, marqué par le silence de la constitution existante, le professeur MATTHIEU ALDJIMA affirme qu’« il faut bien reconnaitre, même en cas de silence de la constitution appelée à disparaitre, le changement reste toujours possible. Il l’est pour deux raisons au moins. Premièrement, d’un point de vue philosophique et sociologique, peut-on raisonnablement condamner un peuple, quel qu’il soit, à ne jamais se débarrasser d’un texte, fut-il, constitutionnel ? une réponse négative s’impose …le pouvoir constituant est souverain. Il s’exprime librement ». « Il n’est jamais obligé, poursuit-il, de conserver indéfiniment l’ordre constitutionnel qu’il a mis en place ».
Les professeurs JEAN GICQUEL, LOUIS FAVOREU et PATRICK GAIA abondent dans le même sens. Pour le premier professeur, « les barrières dressées devant » le pouvoir constituant « ne le limitent que dans la mesure où il y souscrit ».
Pour les professeurs LOUIS FAVOREU et PATRICK GAIA , « l’établissement d’une constitution ne relève pas du droit, il fonde le droit. Un problème juridique de compétence constitutionnelle ne se pose qu’à partir du moment où une norme en vigueur l’introduit ». Dès lors, « Si on établit une constitution en rupture avec celle qui existe jusqu’alors, on n’exerce pas un droit on institue un nouveau système juridique ».
- L’élaboration et d’adoption du texte constitutionnel
Dans un Etat démocratique, le pouvoir constituant originaire appartient au peuple qui seul est habilité à se doter de sa propre constitution.
Mais, l’exercice de ce droit est soumis à plusieurs modalités. Celles-ci comprennent la mise en place d’une assemblée constituante et la soumission du projet de texte constitutionnel au peuple à travers le référendum.
L’assemblée constituante, élue par le peuple et pouvant être souveraine ou non, élabore la constitution et présente une diversité de statuts. Ainsi, elle peut être souveraine. Alors, « elle rédige, débat et vote le projet de constitution, celui-ci étant considéré comme approuvé définitivement après son vote ». Ensuite, elle peut avoir pour fonction la rédaction de la constitution comme ce fut le cas de la convention de Philadelphie « qui rédigea la constitution des Etats-Unis en 1787 ».
Enfin, elle peut cumuler les pouvoirs constituant et législatif. C’est ce qui correspond aux traditions françaises.
La soumission du texte à l’approbation du peuple peut comprendre deux modalités.
Suivant la première modalité, l’assemblée constituante élue rédige le projet de constitution qui est soumis au peuple, à travers le référendum, pour approbation.
Suivant la seconde modalité, le projet de constitution est rédigé par l’exécutif assisté d’un comité d’experts avant d’être soumis au peuple, à travers le référendum, pour approbation. Cette modalité a été utilisée dans l’adoption de plusieurs constitutions notamment la constitution française de 1958, la constitution guinéenne de 1990, la constitution sénégalaise de 2001.
De plus en plus, une autre modalité est en train de s’imposer. Elle consiste pour l’exécutif, assisté d’un comité d’experts pouvant être appelé par exemple commission consultative constitutionnelle, à élaborer le projet de constitution. Celui-ci va être soumis à l’assemblée pour l’approbation avant d’être soumis enfin à l’approbation du peuple à travers le référendum. Cette dernière modalité a été utilisée, par exemple, pour l’adoption des constitutions ivoiriennes de 2000 et de 2016.
De ce qui précède, il est établi que le peuple dispose du droit de changer sa constitution. Ce changement peut être fondé sur la constitution existante, quand celle-ci le prévoit, ou, en cas de silence de celle-ci, être fondé sur la volonté du peuple qui veut « instituer un nouveau système juridique ».
DEMBA DIABY
Doctorant en droit public à l’UCAD
Enseignant à l’UGLC-SONFONIA
Explications édifiantes sur les changements constitutionnels. Merci